鄂尔多斯星河湾项目顶包案调查 处罚变演戏

国土资源部通报鄂尔多斯星河湾项目违法占地案已近一个月，但案件的后续处理呈“不了了之”之势。

据国土资源部通报，鄂尔多斯星河湾项目规划面积11820亩，其中一期工程占地2595亩。在被查处之后，当地政府部门作书面检讨，九名政府官员被处以警告或记过等行政处分，星河湾公司副总经理温晓斌涉嫌违法占用农用地罪，被移送司法机关处理。这是近年来大型房地产企业涉及的土地违规案件中，罕见的司法介入个案。

但是，看上去严厉的处罚，最终却是为违法行为转成合法化构筑了回旋空间。鄂尔多斯市东胜区政府对违法用地的进一步处理意见称，“已占用的符合土地利用总体规划但尚未取得用地手续的用地，将尽快办理建设用地审批手续后依法供地。”

实际上，在房地产业内，这种“先上车，后补票”的做法十分常见。只不过鄂尔多斯星河湾项目以刑案开头，不禁令业界瞩目。但仔细剖开个中情节，并追踪后续发展，财新记者发现，查处非法用地已越来越成为中央、地方政府和企业之间的猫鼠游戏：中央部门将板子“高高举起，轻轻落下”，而早已和企业紧密捆绑利益的地方政府，自有能力用各种创新手法将“坏事变好事”。

8月初，财新记者在星河湾项目现场看到，整片工地仍在零星施工中，部分高层住宅已封顶或接近封顶，其中40栋高层住宅已补获土地证，但在建的其余部分仍未办全土地手续。自去年9月份至今，星河湾项目仍正常推盘在售，只不过市场萧条，近2000套房子目前备案已售的不足10%。

谁是温晓斌

据国土资源部通报，对涉嫌违法占用农用地罪的星河湾公司副总经理温晓斌，已移送司法机关处理。但财新记者从鄂尔多斯市东胜区公安局、检察院及法院了解到，当地至今仍未对星河湾项目违法占地一事进行立案。

国土资源部执法监察局一位内部人士告诉财新记者，所谓移送司法机关，通常是把案卷材料由国土部门移送至司法部门，具体司法部门怎么处理、是否立案，都是由司法部门自己决定。“有的地方执行，有的地方可能什么都不做。”

那么，温晓斌是谁？涉嫌非法占用农用地的主体是星河湾项目，却为何由他个人来承担公司的司法责任？蹊跷的是，多位接受财新记者采访的鄂尔多斯房地产界的人士，均称并未听说过温晓斌其人。甚至在2011年参与项目销售的多家代理公司人士也未听说过此人。

星河湾内部人士对此说法不一。星河湾集团营销策划总监徐琪昌对财新记者表示，温晓斌为鄂尔多斯项目公司副总经理，去年曾协助国土部门调查违法用地一事，现在已经正常上班。星河湾集团品牌部副总监李悦称，公司与温晓斌已很久没有联系，对其近况一无所知。此外，星河湾集团表示，鄂尔多斯违法占地一事在去年9月已处理完结，此次通报属国土资源部滞后的信息披露。

2012年8月8日，在鄂尔多斯星河湾项目工地，现场的星河湾物业工作人员和保安向财新记者证实，温晓斌为鄂尔多斯星河湾的物业经理。一名保安告诉财新记者，大概在2011年9月份最后一次见到过温，温的电话现在也打不通。另有其他几名工作人员证实了这一说法。

接近星河湾的知情人士向财新记者透露，温晓斌实则鄂尔多斯项目违法占地案的“替罪羊”。温晓斌于2006年前后曾在广州星河湾担任保安部经理，后调任广州星河湾海怡半岛物业经理，大约在2010年初调到鄂尔多斯项目。

鄂尔多斯市星河湾房地产开发有限责任公司（下称鄂尔多斯星河湾）由鄂尔多斯市星河湾绿洲生态园开发有限公司（下称星河湾绿洲）更名而来，法定代表人为黄文仔。北京星河湾房地产开发有限公司（下称北京星河湾）持有其80%股权，另有安煜芳、李冰、燕俊、燕云飞等四名自然人股东，各持股5%。

北京才良律师事务所主任王才亮指出，星河湾项目为房地产开发项目，属公司行为。如果被认定违法占地，应由公司法定代表人负主要责任。可见，推出一个“无名小卒”温晓斌，只是地方政府和企业“私下沟通好”的策略，是用来应付上面检查，走走过场之举。

“高高举起，轻轻落下”

财新记者在鄂尔多斯星河湾项目现场看到，一期项目三个区共40栋高层住宅楼仍在施工之中。另外，销售中心所在的星河湾会所及道路绿化等已经投入使用，星河湾酒店也在建设之中。东胜区国土资源局的工作人员告诉财新记者，星河湾项目目前仅有这40栋高层住宅获得了土地证，在建的其余部分仍未办全土地手续。

星河湾项目始于2010年。据国土资源部通报，2010年4月，星河湾绿洲与东胜区政府签订合作投资建设协议，约定由该公司投资，在罕台镇开发集住宅、酒店、商业、教育和社区服务为一体的星河湾项目。

星河湾在协议签订一周内借款5亿元给东胜区政府，半年内再借2.5亿元，至2011年底再借3.5亿元。相应的，东胜区承诺，星河湾项目将获得净收益11亿元，并保证项目用地不少于1万亩，其中建设用地不少于5000亩。若少于5000亩，东胜区将向星河湾赔偿净收益的10%。

星河湾集团副总裁梁上燕曾透露，星河湾进入鄂尔多斯，源于北京星河湾一名业主的牵线搭桥。另据财新记者了解，牵线人是内蒙古大兴集团的董事长郭利忠，而星河湾绿洲的前身为鄂尔多斯市绿洲生态园有限责任公司，其主要股东就是郭利忠旗下的内蒙古大兴投资有限责任公司。在星河湾接手之前，大兴集团曾与东胜区政府签订过投资协议。大兴集团是鄂尔多斯当地的民营企业，主要有地产、水务与供热等业务，在鄂尔多斯主城区有不少土地储备，近年来常与其他开发商合作开发。

2010年11月，东胜区召开区长办公会议，议定于2011年年底前完成星河湾一期工程及项目区内景观河、绿地等工程的征地拆迁任务。根据区政府要求，东胜区国土资源局未经农用地转用和土地征收审批，在罕台镇政府的配合下违法征收土地9505亩，其中农用地8382.19亩（包括耕地676.8亩）。

星河湾也履约借款给东胜区政府。鄂尔多斯市东胜城市建设开发投资集团（下称东胜城投）2011年的审计报告显示，东胜城投向北京星河湾借款6.5亿元，账龄超过一年。

据国土资源部通报，2011年1月，星河湾公司未经批准违法占地2543亩进行一期工程建设，其中房地产开发用地673亩、古河道治理及绿化用地762亩、平整土地1108亩。2011年3月，东胜区政府对星河湾项目建设用地进行组卷报批工作，东胜区国土资源局还为此出具了“无违法用地”的现场查看记录。

此后，针对星河湾项目违规用地的举报信开始在网上出现。举报称，星河湾项目无证开工、占用保障房供地指标、违规批建高尔夫球场。东胜区国土资源局先后两次向鄂尔多斯星河湾下达《责令停止违法行为通知书》，并在2011年5月，对鄂尔多斯星河湾作出行政处罚决定，没收房地产开发占用的673亩土地上的建筑物和其他设施，对违法占用、平整的全部2543亩土地按每平方米5元处以罚款，共计847.77万元。

直到2011年7月8日，内蒙古自治区政府批准东胜区2011年第11批次建设用地，涉及星河湾项目土地525亩。去年7月底，东胜区国土资源局将其中的458亩土地分三宗挂牌出让。鄂尔多斯星河湾公司于8月28日以底价摘牌，共计约3.2亿元。8月31日，星河湾项目取得《建设工程规划许可证》《建设用地规划许可证》和《建设工程施工许可证》。而土地使用权证的下发日期为2011年9月23日。鄂尔多斯星河湾在拿地的同时，缴纳了上述罚款。

星河湾集团品牌副总监李悦对财新记者称，到2011年9月份，鄂尔多斯星河湾在建项目的所有手续已经补全，已不存在违法占地的情况。但是这套“先上车，后补票”的招数最终未能在国土资源部检查中幸免，但后者提出的“移送司法机关处理”的严厉意见，仍被“下有对策”地轻松搪塞。

针对星河湾项目违规征地责任问题，王才亮认为，主要责任在供地方——地方政府。

但是，中央对地方政府的处罚通常以行政处分代替刑罚，往往是“高高举起，轻轻落下”；即便提出严厉的刑罚，到地方上也很难得到执行。

处罚变演戏

2011年10月，国土资源部将鄂尔多斯星河湾项目列为督办案件，内蒙古自治区指定专人督查，内蒙古国土资源厅协调鄂尔多斯市政府处理。

而后，东胜区政府对星河湾项目作出进一步处理：已占用的符合土地利用总体规划但尚未取得用地手续的用地，将尽快办理建设用地审批手续后依法供地；建设占用的临时用地，项目建成后即予以拆除；尚未占用的、已用于河道治理、绿化、平整的土地，退还原集体经济组织；已没收的地上建筑物及其他设施公开拍卖。

但是，星河湾销售中心的工作人员告诉财新记者，在去年9月补齐了手续之后，没收地上建筑物等处理意见就没有执行，也没有进行拍卖。9月17日，星河湾项目正常开盘销售。而星河湾项目附近的温家梁等村落，早已完成拆迁，大部分居民搬到了东胜城区居住。尚未搬走的村民称，土地在前年被政府征收之后，至今从未听说过要退还的消息。

上述国土资源部执法监察局人士对财新记者称，“这个案子是地方自己处理，我们只进行备案通报。如果是部里直接办的话，可能处理结果就不会是这样。”实际上，在东胜区政府的几条处理意见中，真正得到执行的是为星河湾项目补办手续——这就是鄂尔多斯星河湾项目涉嫌违法案的最终结果，涉案人温晓斌只不过是个具名的“替罪羊”。

鄂尔多斯当地的一名开发商对财新记者评论称，这看上去严厉的刑事处罚，实质上是给违法项目留下“后路”，以处罚的形式明确了项目已经在城市规划的范围内，只需等待相关指标来补办用地手续。

东胜区国土资源局的一名分管领导对财新记者抱怨，土地指标制约了地方发展。所以地方在土地管理上会进行一些“创新”，在保证安置补偿和社会保障的前提下，进行整体征收，而后根据指标分批转用，以此来保证重大项目的落地。他们的具体做法是：与农民签署一份“预征收协议”，补偿之后，将一整片土地征收为国有土地，以后根据建设项目的进展，结合国土资源部下发的指标，分批转为建设用地。

上述“土地管理创新手法”类似于“征转分离”，政策上并不允许，但在地方上十分普遍。国土资源部与地方政府亦有默契，被征地农民不闹则不追究，闹了就可能叫停。

星河湾项目目前手续齐全的458亩土地，即是按照这一模式运作而来。星河湾方面也表示，项目已经按照规划有序进行施工。星河湾内部人士向财新记者透露，项目一期之外，目前还没有明确的开工计划，“以后要拿到一个指标，开工一片土地。”

王才亮指出，地方政府在征地和卖地之间能获得巨大收益，由此而来的土地财政，给地方政府带来极大的征地冲动。另外，开发商的违规成本也很低，即使被查处，也有机会补办手续，继而合法化。

在这类操作中，地方政府和企业的利益被紧密地捆绑起来。像东胜区政府将星河湾作为招商引资项目引入，除了获得地价款之外，还从星河湾获得了11亿元的借款；作为回报，东胜区政府则承诺免除相关的土地增值税。对星河湾而言，能够低价获得大片土地，还有政府的最低收益保证。

此外，土地监督程序上的缺陷也让地方政府有空可钻。“地方国土局集征收、出让、执法监察等功能于一体，权力过于集中。而且一旦发现问题，也是自己查处自己。”北京大学宪法与行政法研究中心副主任张千帆认为，还得从制度的根子上改变地方过于依赖土地财政的局面。

鄂尔多斯星河湾项目违规案件，不会给业界留下任何警示。相反，还有可能鼓励地方政府在“央地博弈”中继续创新。“最近几年政府投资力度大，地方政府有造城冲动，官员希望突破政策的条条框框。”高策房地产顾问机构董事长李国平说。从碧桂园、河北香河再到鄂尔多斯，类似地方政府与开发商联手违法征占地的案例，一定还有许多的“下一个”。