关于我国财政金融体制改革“顶层设计”的思考

    “企业财政”与“土地财政1”：2003年前的财政分权

　　对于2000年之前的财政体制，有一种观点认为，以1994年为界，之前是财政分权，之后是财政集权（陈抗等，2002）。这种看法的主要依据就是中央和地方财政收入比重的变化：在1994年之前，地方政府的财政收入占到全部财政收入比重的60%~90%；而从1994年分税制改革开始，地方财政收入急剧下降到50%——当然，这里的地方财政收入不包括中央向地方的转移支付收入和地方的预算外收入（如土地出让金）。不过，中央和地方的支出比重在分税制之后并无变化。即使不考虑预算外的支出项目，分税制改革之后，地方政府的支出都占到全部财政支出的70%左右。地方政府的支出没有减少，而收入减少所产生的空缺部分就来自中央对地方的转移支付。

　　改革开放后，如同财政分权一样，投资审批权也经历了分权的过程：1983年，1000万元以下小型项目的审批权下放到地方；1984年，地方审批的权限从1000万元以下上升到3000万元以下；1987年，地方审批的基础设施和基础产业项目限额扩大到5000万元；1996年，地方对外资项目的审批权限从1000万美元扩大到3000万美元，广东、福建和深圳扩大到5000万美元；2001年，不适用国家资金的城市基础设施等5类项目的审批权交给地方。在审批权分权的过程中，如同财政分权是非制度化的一样，当遇到经济过热的时候，中央就会收权。例如，在1980年、1986年、1988年和1995年投资过热和通货膨胀压力加大的时候，压缩地方投资项目都成为宏观调控的重要手段之一。

　　除了中央政府“主动”地进行投资审批权的分权之外，地方政府也有手段来突破投资审批权的集权——这就是土地财政。在讨论这个问题之前，先回顾一下这段时期地方财政体制的变化。在1994年分税制之前，学者们将地方财政体制归结为经营企业的“企业财政”，即中央和地方主要根据企业隶属关系来分配企业的利润（1984年“利改税”之前）或税收（1984年之后）。分税制之后，地方政府所依赖的主要税种成为中央和地方的分享税种，并且，中央拿大头。这就极大地降低了地方政府经营企业的积极性，其中一个案例就是乡镇企业：作为地方政府重要的税源，乡镇企业在1993年达到顶峰后迅速衰落。

　　分税制之后，土地财政开始了——我们称之为“土地财政1”，这是一种开发区模式的土地财政，与后面基于住房市场的土地财政不同。开发区的大发展是在1993年中央允许省级政府以及随后省级政府进一步允许下级政府审批设立开发区之后，开发区的好处除了在于可以利用税收、土地资源等方面的优惠来吸引企业之外，就在于可以突破上级政府对投资的审批限制和后面将要提到的金融约束。在本质上，这种土地财政就是地方政府掌握的土地要素与资本要素（乃至资本雇用的劳动力要素）的结合：地方政府圈地设立开发区，以吸引企业，尤其是受到鼓励的外资企业来投资办厂，从而增加地方的财政收入。由于资本的流动性，相互竞争的地方政府除了需要维持良好的投资环境之外，还不得不以协议转让的方式提供尽可能廉价的土地。类似于早期公共财政理论中的税源流动性一样，资本的流动性成为地方政府面临的最大约束，这使得中国的地方政府成为或许是全世界上最为资本友好型的政府。在发展经济学中，资本短缺始终是落后经济无法起飞的瓶颈。因此，资本友好型的“援助之手”就构成了我国迅速工业化的基础。但是，同前期的“企业财政”一样，诸如圈地投资从而引发经济过热和通货膨胀的外部性问题始终存在。

　　所以，在2003年之前，尽管分税制使得地方财力被上收，但是，由于投资体制中投资审批权的分权，尤其是1993年之后以开发区为载体的“土地财政1”的出现，实际的财政分权是在不断加强。反映在财政支出占比的变化上，就是地方财政支出始终维持在70%的水平。如果考虑预算外财政支出，这个比例还要高。总之，分权在加强，而不是削弱。