发挥资金支持政策正向激励作用
推动农村信用社深化改革

    2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号），新一轮农村信用社改革试点工作正式启动，并逐步在全国范围内展开。按照国务院的统一部署，人民银行负责制定并组织实施农村信用社改革试点资金支持政策（以下简称“资金支持政策”）。人民银行认真研究制定，并精心组织实施资金支持政策，严格考核农村信用社改革实效。改革十年来，资金支持政策已经基本落实到位，对支持和推动农村信用社改革发挥了重要的正向激励作用，农村信用社改革取得重要成果。

　　一、精心组织实施资金支持政策，充分发挥持续正向激励作用

　　按照国务院的统一部署，人民银行会同银监会就按照因地制宜、分类指导，防范道德风险，建立正向激励机制，以及“花钱买机制”的原则，及时制定发布了资金支持政策，并按照规定的程序和条件，精心组织实施资金支持政策，严格考核农村信用社改革成效。

　　（一）建立持续的正向激励机制，注重落实资金支持与推动改革相结合。人民银行会同银监会制定并发布了资金支持政策实施方案，对资金支持政策的实施设置了适当条件和规范透明的考核程序，强调专项票据的发行、兑付和专项借款的发放进度，必须与试点省（区、市）改革试点实施方案的实施进程相结合，与农村信用社改革取得的实际成效挂钩，以持续激励农村信用社深化改革。同时，考虑到地区间农村信用社的经营财务状况和改革难易程度差异较大，人民银行设计了专项票据和专项借款两种资金支持方式，设置了不同的资金支持条件，由农村信用社依据实际情况自主选择。针对此次产权制度改革设计的股份制、股份合作制、合作制三种产权制度模式，以及农村商业银行、农村合作银行、以县（市）为单位统一法人和县、乡两级法人等四种组织形式，资金支持政策分别规定了差异化的专项票据发行、兑付标准，以鼓励各地农村信用社结合自身实际，积极稳妥地安排改革进度。以多元化的制度供给满足多元化的制度需求，有利于农村信用社切合实际积极推进改革。

　　（二）坚持循序渐进原则，逐步推动农村信用社深化改革。鉴于改革前农村信用社历史包袱重、资产质量差、内控管理弱的特点，为促进实现改革目标，增强专项票据发行、兑付考核的操作性，量化考核条件，便于农村信用社准确把握改革要点，人民银行按照先易后难、循序渐进、逐步深化的战略，完善资金支持政策，明确农村信用社在申请兑付专项票据时，明晰产权关系、完善法人治理结构应取得明显进展，重点考核其健全内控制度、转换经营机制和完善法人治理的实际成效，并提出了逐步提高资产质量、有效控制成本费用、不断改善财务状况的具体要求。

　　（三）健全考核工作机制，确保政策公信力。一是建立专项票据发行、兑付联合考核工作机制。二是建立专项票据考核现场抽查机制。三是建立专项票据考核评审委员会制度。四是建立专项票据考核申诉制度。五是建立专项票据考核考评机制。通过透明的考核工作机制，有效保证了政策的公信力。

　　（四）适度微调资金支持政策，加大对老少边穷地区的资金支持力度。按照强化正向激励机制、向老少边穷地区倾斜、微调县（市）执行统一计算标准的原则，对全国616个县（市）共计调增资金支持额度33亿元。从地区分布看，微调增加的资金支持额度和涉及增加资金支持额的县（市）中，西部12省（区、市）分别占85%和82%；国定贫困县（市）分别占44%和43%。北京、广东等东部7省（市）不纳入微调范围。从实际执行情况看，微调资金支持政策较好地体现了正向激励原则和向老少边穷地区倾斜的政策意图。

　　（五）严格考核改革成效，促进实现“花钱买机制”政策目标。十年来，人民银行会同银监会按照资金支持政策规定的条件和程序，严格考核农村信用社改革成效。截至2013年3月末，共计对2408个县（市）农村信用社发行专项票据1699亿元，对2405个县（市）兑付专项票据1694亿元，兑付进度达到99%以上。对新疆、吉林、黑龙江等3省（区）发放专项借款17亿元。目前，资金支持政策已经基本落实到位，资金支持与农村信用社改革成效挂钩的政策安排，对支持和推动改革发挥了重要的持续正向激励作用，促进实现了“花钱买机制”的政策目标。

　　（六）加强专项票据兑付后续监测考核，推动农村信用社改革再上新台阶。为继续有效发挥资金支持政策对农村信用社改革的激励约束作用，推动其巩固前期改革成果，不断增强可持续发展能力，切实提高农村金融服务水平，人民银行加强对已兑付专项票据农村信用社的后续监测考核，并根据考核结果，发挥货币政策和金融市场准入政策的激励约束作用，促进农村信用社加快建立可持续发展机制，积极改善农村金融服务。自2011年开始，以县（市）为单位，人民银行已按年组织实施了3次专项票据兑付后续监测考核，考核取得良好效果，对推动农村信用社进一步深化改革发挥了重要的激励约束作用。