加快地方政府从自行发债到自主发债过渡

    地方政府自行发债与地方政府自主发债存在着诸多区别，不能将两者混为一谈，而自主发债是未来我国地方政府发债模式的发展方向。因此，建议提请全国人大重新审议修订《预算法》修正草案或者尽快制定出台一些特别规定，允许地方政府发行市政债券等地方政府债券，以赋予地方政府自主发债的法律权力，明确地方政府作为独立民事主体自主发债的法律地位；应当创造相应条件，促使地方政府从自行发债逐步转向自主发债。  

　　2013年7月4日，财政部印发的《2013年地方政府自行发债试点办法》指出，经国务院批准，2013年适当扩大自行发债试点范围，确定2013年上海市、浙江省、广东省、深圳市、江苏省和山东省开展自行发债试点，其中江苏省和山东省是首次获准开展自行发债的试点地区。和原来的代理发债相比，尽管允许地方政府自行发债是一次突破，然而地方政府自行发债不同于自主发债，两者不能混淆。

　　一、地方政府自行发债试点扩围

　　在现行法律框架下，地方政府发行地方政府债券还面临法律障碍。对地方政府发债“堵”的结果是，地方政府利用各种手段背负着大量的隐性负债，面临很大的潜在债务风险，其中不少隐性负债已经转化为银行的不良贷款。

　　2009年，在国际金融危机愈演愈烈的背景下，由财政部代理发行地方政府债券，并代办还本付息事宜。这种代发代偿的地方政府发债模式一直延续至今。为积极探索建立规范的地方政府举债融资机制，2011年10月20日财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》，允许上海市、浙江省、广东省和深圳市在中央确定的地方政府债券年度发行总规模内率先试点自行发债。这标志着地方政府自行发债正式拉开了序幕，开启了破冰之旅。2013年7月4日，财政部适当扩大了自行发债试点范围，允许上海和浙江等6个省（市）开展自行发债试点。和前两年相比，今年江苏和山东两省被纳入自行发债试点范围，这是地方政府自行发债试点运行一年零八个月后自行发债试点地区的首次扩容。

　　根据今年财政预算草案，预计2013年地方政府债券发行额度将达到3500亿元，创下自2009年开始发行地方政府债券以来的新高，其中700亿元为地方政府自行发债。自地方政府自行发债试点以来，试点地区都成功发债，利率价格保持正常区间。2011年、2012年、2013年地方政府自行发债规模分别为229亿元、289亿元和700亿元，今年自行发债规模增速较去年大幅上升116个百分点，呈现逐年加速递增的态势；2011年、2012年、2013年地方政府自行发债规模占当年地方政府发债总额的比例分别为11.45%、11.56%和20%，今年自行发债规模占比较前两年大幅上升约8个百分点，说明自行发债在地方政府发债中所处的地位正逐步提高。

　　二、地方政府自行发债不同于自主发债

　　自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。与原来的代理发债相比，允许地方政府自行发债是一次突破，取得了一定的进步，但是自行发债是从代理发债走向自主发债的一个过渡形式，本质上并未改变财政部的代发代偿机制。此次适当扩大自行发债试点范围仍具有尝试的性质。笔者认为，地方政府自行发债不同于自主发债，两者不能混淆，区别主要是：

　　1、从地方政府拥有的自主权来看，自行发债中地方政府拥有的自主权相对较小。根据《试点办法》规定，地方政府自行发债仍然实行严格的年度发行额度管理，全年发债总额受当年发债规模限额的约束，仅仅是对于年度中的发债次数、每次发债的时点和规模拥有一定的自主权。而自主发债中地方政府则拥有充分的自主权，不实行年度发行额度管理，没有年度发债规模限额的约束。在美国，是否发行市政债券完全由本级政府决定，一般必须经当地公民全体投票表决或议会表决通过方能发行，但是州及州以下地方政府发行市政债券要受经常性预算平衡和严格的会计准则的限制。根据Wind的统计数据计算，2004-2010年期间，美国长期市政债券发行额与GDP的比率均值为2.69%，中位数为2.64%，最大值为3.04%；长期市政债券发行额与州及州以下地方政府可支配财力的比率均值为13.80%，中位数为12.80%，最大值为17.60%。美国长期以来的实践经验表明，市政债券的这些重要比率数值处于安全区域，是相对适当的，非常值得我国借鉴和参照。