全国人大代表、人民银行南京分行行长孙工声： 建立金融消费者权益保护工作制度

　　近年来，随着社会的发展和人民生活水平的不断提高，金融产品日益创新，金融服务也日趋完善，“金融消费”这一特殊消费市场越来越深地融入普通民众的生活，如金融理财、银行卡使用、货币汇兑、消费信贷等，百姓的工作与生活带来了极大便利。与此同时，因金融消费服务而引发的纠纷与矛盾也日益增加，消费者金融权益被侵害的现象时有发生，如在提供金融服务中，金融机构业务人员往往对金融产品的使用风险或负面影响提示不够甚至避而不谈，通过概念转换误导消费者进行金融消费，设置不合理的个人按揭贷款条件，通过合同安排或制度设计免除其法定义务，在办理业务时未尽客户隐私信息保密义务；或者擅自查询甚至对外提供客户信用记录、身份信息等个人私密资料，等等。

　　1993年颁布实施的《中华人民共和国消费者权益保护法》，是我国在保护消费者合法权益方面的基本法律，为普通消费市场的消费者提供了强有力的法制保障。但对“金融消费”这一类无论在消费的外在表现还是本质特征上，都与一般商品与服务消费大相径庭的特殊消费行为，《消费者权益保护法》却无法对其进行有效的规制，导致消费者金融权益遭受侵害后难以得到有效救济。而金融侵权现象的大量出现，不仅损害了金融消费者的合法权益，不利于金融行业的健康发展，甚至可能引发潜在的金融风险，影响金融稳定。我们应当对金融消费者保护问题给予足够重视，尽快建立金融消费者权益保护工作制度，切实维护消费者的合法金融权益。

　　加快立法，构建完善的金融消费者权益保护法制体系已实施多年的《消费者权益保护法》的保护对象，是一般商品与服务消费中的消费者权利，该法由于多年未根据社会发展需要进行适时修订，很多规范在金融消费领域都难以适用，金融消费者的具体权利形态、维权的具体途径，都未能在《消费者权益保护法》上得到明确的规定和体现，金融消费领域的大量问题无法在该法上得到回应和解决。《银行业监督管理法》、《商业银行法》等金融法律，虽然都原则性地提到要保护或维护存款人或投资者、公民的合法权益，但在规范设计上，并未对金融消费及其权益问题作出明确的规定，不能为处于相对弱势地位的金融消费者提供适当保护。

　　相关金融监管机构的规范性文件虽然对金融消费者权益保护有所涉及，但主要集中在消费者自主选择权、信息保护等方面，对双方的权义配置、保护措施、侵权救济等问题，均没有明确规定，且法律效力层级低，对保护金融权益的作用十分有限。

　　在本次国际金融危机的应对中，美英等国总结出的一条教训就是，对金融消费者的保护不足是诱发危机的一个重要因素，并由此纷纷启动对金融消费者权益保护的立法改革。我国应当借鉴国外经验，尽快制定专门的《金融消费者权益保护法》，明确金融消费者的概念、金融权益类型、金融机构与金融消费者双方的权利义务、金融权益保护范围、救济途径、金融消费者保护机构及其职责、权限、监管措施等，为我国强化对“金融消费者”这一弱势群体的保护，提供强有力的法律保障。适时修订《消费者权益保护法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《贷款通则》等法律法规，将保护金融消费者权益作为重要内容明确规定。鉴于法律的制定、修订涉及面广、流程较长，现阶段可考虑由国务院就金融消费者权益保护工作中亟需解决的问题，先行制定专项行政法规，待条件成熟后，再将其升格为金融消费者权益保护方面的基本法律。

　　设立金融消费者保护专职机构，畅通金融维权渠道由于金融消费不同于商品实物，与其他商业化服务也存在很大差异，金融业以外的机构、人员很难准确理解和界定金融消费内容、范畴、性质、质量及权义关系，因此我国现有的负责消费者权益保护工作的政府部门、民间维权机构等，很难为金融消费者提供切实有效的专业性保护，司法途径则因成本过高、费时费力，且举证困难，胜诉率较低，使消费者轻易不敢涉足。实践中，由于金融侵权无法得到妥善处置，其结果要么导致矛盾激化，要么是处于弱势地位的消费者被动放弃维权，并由此产生对金融服务的不信任感，影响金融和谐稳定发展。建立专门的金融消费者权益保护机构，有利于为金融消费者提供专业而全面的保护。

　　次贷危机爆发后，美国政府深刻认识到对金融消费者的保护依然不足，2010年颁布《金融监管改革法案》，决定整合消费者保护职能，在美联储下设消费者金融权益保护局，集中行使金融消费者保护职权，强化金融消费者权益保护。加拿大也早以《金融消费者管理局法案》为基础，设立金融消费者管理局。我国应当通过立法授权或者由国务院明确专门的金融消费者权益保护机构，由其统一行使金融消费监管权，如在地位相对超脱的中国人民银行内，设立“金融消费者权益保护局”，人民银行各分支机构同时设立专职部门，在交易规则的设置、经营行为合规性的审查、金融侵权责任认定、消费者救济等方面，为金融消费者提供专业化的保护。

　　开展金融消费者保护工作试点，探索配套机制建设无论是从为立法积累经验的角度，还是为更好地维护金融消费者合法权益、营造和谐金融环境考虑，均有必要尽快在全国范围内选择部分地区，启动金融消费者权益保护试点工作。鉴于“一行三会”的分业监管体制现状，建议国务院指定由人民银行牵头，银、证、保三会配合参与，成立试点领导小组及其办公室，研究制定金融消费者权益保护试点方案，明确试点职责和分工，制定各项相关工作制度与规范，确定试点地区和城市。开展试点工作既能及时解决公众金融权益受侵害的问题，又能为完善整个金融领域的消费者权益保护制度积累第一手素材。在此基础上，配合国务院法制办研究金融消费者权益保护立法框架，确定立法原则及相关制度，为未来正式立法作好充分准备。目前，人民银行南京分行已率先在部分城市开展了金融消费者权益保护工作试点，得到试点城市社会公众的高度认可和肯定。有必要将此类经验总结推广，以更好地维护公众利益，建设和谐社会。（该文系作者向本届全国人大提交的提案，记者姜瑜整理）