土地大限的症结在哪里

    本刊记者/甄爱军

    《物权法》规定住宅用地使用期届满之后可自动续期，但至于如何续期，以及续期不成如何处理等一系列具体的问题，目前还找不到明确的答案。这些不确定因素让民众产生了担忧情绪。

    无限的房屋所有权与有限的土地使用期限，这种不统一成为矛盾症结的关键所在。

    按照我国现行的土地制度，土地归国家和集体所有。但土地使用期最高上限为70年，而根据房依地建、地为房载的特点，使用期满之后失去土地的房产，从理论上说已再不具备多少价值。由此看来，民众内心对土地使用期所产生的恐惧，由此而发。

    城市建设用地有限的使用期限，不可避免地衍生出诸多弊端，这势必又会影响着所有拥有房产的业主。

房、地所有权分离

    房屋的所有权是业主的，而与房屋密不可分的土地，其使用期限最高上限只有70年，这成为所有问题的焦点所在。

    上海联业律师事务所主任律师王展告诉记者，根据我国现行的土地制度，土地归国家和集体所有，作为房产拥有者的业主，并不拥有土地所有权。在购房时，虽然有很大一部分资金为土地成本，但实际上只是花钱租地，如商业性质的为40或者50年，住宅为70年。“房屋可以永远使用，可土地的使用期限最高只有70年，这就是主要症结。”王展说。

    购房置业，购买的不仅仅只是住房，还有土地。华东政法大学教授高富平介绍说，2007年的《物权法》对土地使用权期限做出了重大调整，住宅用地70年之后可以自动续期，基本解决了居住房屋所有权人对土地使用权期限届满终止的担心。但不可否认的是，这种变化还无法完全消除人们内心的担忧。

    那么，民众还担忧什么呢？王展表示，虽然《物权法》已经规定住宅用地使用期满可自动续期，但至于如何续期，至今却没有明确的规定。而这种不确定性，则是民众普遍产生担忧情绪的根源。

    对于如何续期等具体问题，《物权法》无法给出答案。王展说：“《物权法》的规定，已经从大局出发，对民众普遍关心的是否续期问题给出了明确的说法，它的意义更多地体现在维护社会稳定。但是如何续期？这个具体的问题却不是全国人大所能解决的，因此搁置了下来应该在情理之中。”浙江大学房地产研究中心主任贾生华教授则另有说法，他说：“住宅用地大量出让，是从上个世纪90年代后期开始的，绝大多数住宅用地使用期限仅过了十多年，矛盾尚未集中出现，可以暂时放一放。”

    存在诸多弊端

    在现有土地制度下，政府通过拍卖、批租等方式转让土地使用权其实存在很多弊端。

    复旦大学房地产研究中心主任尹伯成教授指出，70年土地使用权的转让，在一定程度上是抬高房价的主要原因，成为房价上涨的直接动力，也使得地方政府对土地财政的依赖程度无法降低。

    就住宅用地而言，政府一次性转让70年的使用权期限，房地产开发商唯有一次性支付70年的土地租金才能取得土地的使用权。而这部分成本，肯定会加到房价中，进而转嫁给购房者。尹伯成说：“购房者一次性付出了70年的土地租金，这是一笔非常大的开支。”我们设想，如果能够将这笔开支改为逐年支出，房价还有现在这么高吗？

    土地无法合理利用，这是至今仍然无法解决的一大问题。开发商虽然名义上只是拥有使用权，但1990年国务院第55号令第四条赋予“取得土地使用权的土地使用者”在“其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动”的权利后，我国的土地使用权出让制度就具有了事实上的“有期限的所有权”出让性质，这就为土地炒卖打开了大门。而“土地炒卖”这种在西方公有土地国家不准这么做、私人土地业主一般不会同意这么做的行为，在国内却大行其道。土地的大肆炒卖，价格接连飙升，最后埋单的就只有购房者。

    土地财政也是一个绕不开的话题。一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，这就是通常说的土地财政。目前，土地财政主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求，这成为部分经济欠发达地区的主要财政收入来源。尹伯成表示，由土地财政所引发的问题并不少见，如土地腐败、强制拆迁等等，更为可怕的是，土地财政让地方政府与开发商形成利益联盟。“可以说，如果没有70年土地使用权的一次性转让，就没有土地财政。”尹伯成说。

    非住宅用地更为迫切

    相对而言，非住宅建设用地使用期满如何续期问题更为突出。

    据了解，非住宅建设用地使用期限为40年或50年，而且不少土地是在改革初期就转让出去的，如今过去了30多年，距离续期日期已不远。同时，非住宅项目也不仅仅为营利性组织所拥有，近年来有很多小业主也通过购置这种项目来进行投资或自用。因此，如何解决非住宅建设用地使用期满续期问题，其紧迫性要超过住宅。

    《物权法》规定，非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理。法律并未规定可自动续期，这极易让人产生这样的想法，是不是无法自动续期？抑或续期难度很大？于是有人进一步担心，如果业主的续期要求得不到政府的批准，在土地使用权终止的同时，是不是意味着业主将会失去所拥有的物业。王展解释说，这是因为现行《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权期满土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。

    有学者认为，目前应该明确，非住宅用地使用权期限届满之后可实现续期。高富平表示，至于非住宅用途的建设用地使用权，继续坚持现行期限和终止规则，也无可厚非。“这是因为，这些建设用地使用权人为营利性组织，在到期后，重新申请续签土地使用权合同，也符合情理。只是必须在法律中明确，非出于公益用途，国家不得拒绝续期请求。续签应当作为一种常态，而到期收回应当作为一种例外。”他说。

    另外还需明确的一个问题就是，假如土地使用权因到期而终止，其上的建筑物如何处理。高富平表示，《物权法》要求是按照合同约定，但实际上现行出让合同并没有就这个问题做出任何约定。而现行《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权期满土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得，这显然违背民法基本原则，应当予以修改，或在上位法中确立新的规则，改为按照市场价值给予合理的补偿。