建立规范高效的地方政府金融管理体制

    何德旭认为，要实现地方经济与金融的良性发展，理性的选择是直面地方政府对金融资源的需求，发挥地方政府参与金融资源配置方面的积极作用 建立规范高效的地方政府金融管理体制

    何德旭 经济学博士，享受国务院特殊津贴专家。现任中国社会科学院数量经济与技术经济研究所党委书记、副所长、研究员，中国社会科学院研究生院教授、博士生导师；兼任中国社会科学院金融研究中心副主任、中国金融学会常务理事、中国投资学会常务理事。主持完成了十余项国家级和省部级课题的研究，出版和发表成果逾二百部（篇），多项研究成果获得省部级以上优秀科研成果奖。

    《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）提出“深化金融体制改革”的明确要求，并将“完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”作为其中的主要内容之一。为此，日前记者就如何建立规范高效的地方政府金融管理体制及相关问题，采访了中国社会科学院数量经济与技术经济研究所副所长何德旭研究员。

    “完善地方政府金融管理体制”是明智决断

    记者：在我的印象里，将完善地方政府金融管理体制作为五年规划的重要任务，以前好像没有过。为什么会在“十二”五期间提出这一要求？

    何德旭：的确，在五年规划中，《纲要》第一次明确地提出了完善地方政府金融管理体制的任务和要求。这可能是出于几个方面的原因：其一，虽然经过三十多年的改革开放，一个具有中国特色的金融体制和金融运行机制基本得以建立，金融在促进经济发展、维护社会稳定中发挥了至关重要的作用，但是，地方政府与中央政府在金融管理方面的权限和职责如何划分、二者的关系怎样处理，迫切需要予以解决和明晰；其二，这次由美国次贷问题引发的全球金融危机再一次表明，着眼于金融市场和经济社会的长期可持续发展，必须进一步完善并加强政府的金融监管，这其中显然也包括地方政府的金融管理；其三，从实际情况来看，金融资源作为地区经济发展不可或缺的增值要素，地方政府内在地具有主导金融资源配置（即管理金融）的强烈动机，如何清晰地界定地方政府金融资源配置的权力边界，既充分发挥地方政府在金融资源配置中的积极作用、提高地方政府参与金融资源配置的效率，又有利于构建一个与经济发展方式转变、实现经济平稳较快增长目标相适应的金融管理制度体系，已经成为我们亟待研究和解决的重要问题。由此可以说，《纲要》针对我国长期存在的、也是比较突出的地方金融管理体制方面的突出矛盾和问题，作出了非常明智的决断。

    记者：这里面可能还涉及到一个有争议的问题，那就是究竟怎样看待地方政府参与金融管理？

    何德旭：对于地方政府参与或介入金融管理确实存在不同的看法，反对者主要是担心地方政府置金融风险于不顾，一味地过度利用金融资源，最后损害金融稳定。也正是在这个意义上，《纲要》提出“强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”，而不仅仅是对地方中小金融机构的利用。在我看来，随着我国金融深化改革的不断推进，越来越多的区域性中小商业银行以及其他非银行金融机构如雨后春笋般涌现。在这一背景下，地方政府承担部分金融管理职能还是具有其合理性的。一方面，中央政府的监管机构进行全面的金融监管已是心有余而力不足；另一方面，地方政府更了解本地的情况，能够更为准确和客观地对本地金融机构的经营和风险状况作出评估。而且，从国外的情况来看，地方政府也不同程度地承担着金融管理的责任。比如，在美国，其金融监管采用的就是“双线多头”模式。所谓“双线”，就是指联邦政府和州政府均有金融监管的权力，而“多头”则是指有多个履行金融监管职能的机构。

    地方政府在金融管理方面的现状及问题

    记者：到目前为止，我国地方政府在金融管理方面都做了哪些工作？或者说我国地方政府金融管理体制的现状如何？

    何德旭：我们看到，为了吸引更多的金融机构进驻和更多的资金流入本地，大多数地方政府都设立了专门机构负责地方金融资源统筹协调工作。有数据显示，自2002年上海市金融工作办公室成立以来，到2009年底，我国已有26个省级政府、222个城市成立了隶属于政府的金融协调机构，一些县市政府甚至区级政府也成立了相应的机构。大部分机构的名称是金融工作办公室（简称金融办），也有称金融服务办公室或金融管理局（如北京市）的。从省一级政府金融办的职能来看（各市、县金融办的基本职能也与此相近），主要承担五个方面的任务：一是配合协助国家货币政策的贯彻落实，加大金融业对地方经济和社会发展的支持。二是拟定全省（市、区）金融发展规划，协调金融资源优化配置，促进金融业发展。三是协调组织对地方金融机构的管理，包括对股权投资、私募基金、产权交易所、小额贷款公司、融资性担保公司等准金融机构的监管。四是主动协调中央监管部门，完善相应监管制度，建立金融风险预警系统，提高金融风险意识和防范能力，维护金融秩序，开展生态环境建设。五是承担地方企业股份制改造、上市公司培育及规范发展方面的相关工作。

    从具体的形式来看，地方政府对金融资源的管理主要体现在：一是扶持地方金融机构。长期以来，地方政府一直致力于加强本地金融机构的建设，尤其是城市商业银行（早期是城市信用社）和农村信用社的建设。特别是，在推进本地金融机构整合以及推动城市商业银行上市方面，地方政府具有非常高的积极性；对“嫡系”金融机构的支持，地方政府更是不遗余力。二是设立地方融资平台。近年来，我国地方政府融资平台呈现高速增长态势。特别是2009年以来，推动辖内金融机构向地方融资平台提供资金支持已经成为地方政府金融管理的重要内容。政府融资平台公司举债融资规模增长过快、运作不够规范、地方政府违规或变相提供担保、偿债风险加大等问题前一段时间已经引起中央的高度重视，有关部门（如国家发改委、财政部、银监会等）也做了大量的工作，但其中的风险隐患并未完全消除，进一步的清理、解决还需要下很大的气力。三是加大地方金融业发展的软硬件建设力度，包括致力于通过建立金融功能区、举办金融论坛或金融投资理财博览会等活动营造舆论氛围、建立金融机构后台服务支持体系等措施优化金融业发展环境，着力制定引进金融机构的优惠政策，引导金融资源流入本地等。