日本金融消费者保护的经验及对中国的启示

    日本从上世纪末就一直着力加强金融消费者保护工作，《金融商品销售法》、《金融商品交易法》等系列法规为金融消费者提供了充分保护，使得日本在此次美国次贷危机引起的国际金融危机中所受影响较小。

    日本金融消费保护的主要经验

    （一）立法先行，逐步构建保护金融消费者的法律体系。自1996年金融“大爆炸”以来，日本针对金融消费者受害的问题，开始研究制定以功能区别、横向整合的金融法规，并逐步建立起一套有效保护金融消费者的金融管制法律体系。诸如金融机构的说明义务、适合性原则、民事赔偿责任等规则不断被写进立法当中，消费者合同法、消费者信用法以及金融服务法三类立法中的金融消费者保护规则得到不断加强和整合。具体表现为2001年《金融商品销售法》对金融消费合同缔约规则的统一、2006年《金融商品交易法》对金融市场消费者保护规则的统一、《分期付款销售法》、《贷金业法》等消费者信用立法的联动修订等。

    在立法实践上，日本采取一步步横向整合，以达成制定单一金融法制的目标。首先，在2000年5月开始制定《金融商品销售法》，横向整合金融商品销售、劝诱的立法方向。该法规定销售业者违反说明义务时对顾客的损害赔偿责任，同时配合已制定的《消费者契约法》，以充实金融商品消费者在民事救济上的权益。该法第一条就开宗明义了立法目的，即：为规定金融商品销售业者等在销售金融商品时，对顾客应说明事项及因金融商品销售业者等对顾客未说明该当事项，以致顾客受损害时的损害赔偿责任，及确保金融业者等进行适当的金融商品劝诱销售措施，以保护顾客，谋求国民经济的健全发展。“活力门事件”推进了立法的进程，2006年制定了《金融商品交易法》，金融期货交易法、投资顾问业法、抵押担保证券业法、外国证券业法等法规被废止，包括证券交易法、银行法、保险业法、信托业法、不动产特定共同事业法、商品交易所法等89个金融相关的法律配合进行修订。

    《金融商品交易法》取代原有的《证券交易法》后，对股票、债券、外汇存款等风险性金融产品进行一元化管理。在新的法律框架下，将不再有传统的银行、证券、保险、信托等金融行业的区别，所有具备投资服务资格的企业都可以作为投资服务的主体，为投资者提供服务并对投资者负责。只要可能涉及到投资人保护问题的金融商品，都纳入该法适用客体中。此外，银行法中与存款有关的商品、保险业法中与保险有关的商品、商品交易法中与商品期货有关的商品、不动产特定共同事业法中有关不动产特定共同业务，等等；凡该等法律相关金融商品中涉及明显投资特性者，都应适用金融商品交易法的相关规定，接受同样的行为规制，以保证行为规则的统一性。因此，《金融商品交易法》改变了既有分业监管无法涵盖新型投资商品多样化需求的状况，通过强化投资者保护规则，全面扩大和完善众多金融商品投资者保护的横断性法制框架，填补了投资者保护法制的空白。

    （二）分类确定，科学确定需要保护的金融消费者范围。《金融商品销售法》规定，该法保护的对象为信息处于弱势一方的当事人，即在金融商品交易时，相对于金融机构的专业知识，一般无论是自然人或法人，基本上属于信息弱势一方当事人。因此该法适用的对象，不仅限于自然人的消费者，即使是法人，只要不具备金融专业知识，均属于该法的保护范围。

    在严格保护金融消费者的同时，日本也不缺乏灵活性。新的法律为了平衡投资者的适当保护与风险资本的有效供给，将投资者（或称消费者）区分为具专业金融知识的特定投资者和一般投资者。因此，在销售及劝诱方面，法律要求的行为规范也因投资人的差别而有差别。当金融商品交易业者在与一般投资者进交易时，为了保护投资者，业者的行为受严格规制。在与特定投资者进行交易时，金融商品交易法认为可以降低或者豁免金融业者的一些规范，例如针对特定投资人的销售及劝诱活动，则免除金融服务业签约前与签约时文件交付义务等的行为规范。但是禁止损失填补、为了保证市场公平目的的行为规制要适用。另外，针对维护市场秩序所制定的规范，则不管是对特定投资人或一般投资人，相关义务均不能免除。

    个人基本上视为一般投资者，如果根据其知识、经验、财产状况，与特定投资者相当且符合内阁府令所规定条件的个人，可以根据其申报，在履行严格手续之后作为特定投资者来对待。另外，部分特定投资人也可以申请，转为一般投资人，充分体现了法律的灵活性。

    （三）强化披露，提高金融业者信息披露的标准。对于金融商品销售者说明到何种程度，一般认应以大多数人理解的程度为基准，对于知识经验缺乏的投资人，金融商品销售者如能尽其一般性、定型性的说明义务，也可免责。依《金融商品销售法》第3条规定，从事金融商品销售行为的业者，对于顾客，就下列重要事项应为说明：一是该金融商品的利息、通货膨胀情况以及因其他有价证券市场行情变动可能导致本金融商品产生本金亏损的时，其内容及指标。二是因为金融商品销售者或其他人的业务或财务状况变化，导致可能发生本金亏损时，其内容及当事人。三是除前两项之外，在销售该金融商品时，影响顾客判断的重要事项，以及因为法规变化的原因所导致的可能发生本金亏损时，其内容及该事由。四是在行使该金融商品销售所定权利期间的限制或解除该金融商品契约的期间限制时，其限制内容。对于下列两种情形，则金融商品销售业者毋庸负说明义务：一是具有关于金融商品销售的专门知识与经验的特定顾客。二是顾客向业者表明对于重要事项毋庸说明的。此后的《金融商品交易法》进一步强化了资本市场的信息披露要求。如将上市公司四半期报告书提交义务加以法定化，上市公司等在每个年度都必须提交内部治理报告书。此外，《金融商品交易法》还完善了公司分立、并购、收购、重组、股权变化等方面相关的信息披露制度。

    在严格信息披露的同时，日本的法律再次充分体现了其灵活性。如依据类型不同，《金融商品交易法》将投资商品区分为企业理财型商品及资产理财型商品等不同类型，法律要求因不同性质金融商品而有不同的信息披露要求。

    （四）加大惩处，提高违法行为的最高刑责。日本从民事和刑事两方面加大了对违法违规行为的惩罚力度。《金融商品销售法》规定，对于业者就重要事项未能说明，因而导致该顾客受到损害的，金融业者应负损害赔偿责任。此规定为侵权行为的特别规定，且为无过失责任。换言之，只要顾客能证明业者违反说明义务与其损害具有因果关系即可。所谓就重要事项未能说明，除了完全未说明外，还包括只作部分说明的情形。法律规定业者应确保劝诱行为的适当性并应制订、公布劝诱方案，违反者处以最高50万日元的罚款。而《金融商品交易法》又进一步提高了民事责任和刑事责任。例如对于有价证券申报书、有价证券报告书、公开收购申报书等的虚伪记载、不公正行为、谣言散布、暴力胁迫及操纵市场的行为等的最高刑期和罚金，分别从5年和500万日元或两项并罚，提高为10年和1000万日元或两项并罚。又如内线交易最高刑期，也从原本的3年提高为5年。

    对我国金融消费者权益保护的政策建议

    （一）尽快整合现有法规并适时出台对金融商品的统一规范。目前分业立法，已很难适应跨行业金融产品和服务的发展。特别是随着各种新型衍生金融产品的出现，传统单一法律很难适用。对金融消费者的保护，如果仍然延续传统分业立法下的相关规定，无疑对其保护不足。建议尽快整合相关金融法规，并借鉴日本渐进式立法经验，逐步出台覆盖全面的统一的单一法规，如金融服务法或者金融消费者保护法。

    （二）明确提出并合理界定金融消费者。建议将金融消费者界定为“不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位，为金融需要购买、使用金融产品或接受金融服务的主体”。当然，对“不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位”这一弹性条款，可交由法院或者专门的裁决机构予以认定。

    （三）实行有选择性的保护。在法律中明确规定一般金融消费者和特殊金融消费者的标准。对高风险的投资产品，特别是那些需要市场准入门槛的产品，不纳入金融消费的范畴，相关主体与金融业者是平等的市场主体，高风险、高收益，风险自负，不应倾斜保护。考虑法律的灵活性，对个人消费群体还可作进一步细分，将成熟的消费者剔除出倾斜保护的对象范围。

    （四）规范金融服务者的销售方法。长期看可以在金融服务法或者金融消费者保护法中作明确规定。短期看，需要“一行三会”认真协调，出台指引。要求金融业者遵循客户区别、按照了解你的客户的原则，不向不适合购买的金融消费者推荐金融商品，同时采取适当手段避免消费者购买不适宜的金融商品，防止金融业者在开发、推介金融商品时，防止追求最大数量地销售金融商品。

    （五）强化金融机构的信息披露义务。可借鉴日本经验以及我国证券法要求招股说明书必须揭示相关投资风险的方法，出台法规，强化金融业者的告知或者说明义务和法律责任，要求所有金融业者在销售金融商品时，必须充足地揭示金融商品的相关风险。

    （六）加强金融消费纠纷处理机制建设。建议在金融机构内部建立健全消费者投诉、争议解决程序。在中国人民银行内部成立金融消费者保护局，申请123打头的专用服务电话，专门负责受理金融消费者行政投诉等保护工作。同时，在各级消费者协会内设立金融消费者保护工作委员会，强化其金融专业队伍。