地方自行发债破冰 市政债任重道远

2011年的债券市场注定不会平静。在经历了信贷紧缩、城投风波、转债暴跌之后，10月20日，财政部一纸公文——《2011年地方政府自行发债试点办法》（以下称《试点办法》）——又使各路资本再度聚焦地方债券发行。

根据《试点办法》的安排，沪浙粤深拔得地方债自行发行试点“头筹”，但截至目前，四省市仍未公布相关债券发行的具体时间表。根据“当年有效，不得结转下年”的相关规定，上述四省市自行发债的时间只剩下不到70天。

事实上，市场对于地方自行发债呼声久矣。《试点办法》发布表面上看似“开闸”，但实则设有多道保险阀“护航”：一方面，自行发债的规模仍在国务院发债限额内，且不同期限发行额比例都有具体的限制；另一方面，首批试点四地都属经济发达地区，财政状况相对良好，滥发债的可能性较低。

这究竟是开启了债券发行史新的一页，还是仅仅作为应对当前保障房建设资金不足的权宜之计？究竟是地方债由“代理发行”向“自主发行”的自然过渡，还是为了缓解地方融资平台风险的“临阵磨枪”？面对“自主发债自己做主，自行发债不做主”的质疑，自行发行的地方债该如何定价？隐形风险该如何防范？自行发债又该如何过渡到自主发债，进而建立并完善中国的市政债市场？这一系列的问题，都将在本期圆桌获得业内专家的意见和建议。

⊙记者 周鹏峰 王媛

嘉宾

财政部财政科学研究所副所长 刘尚希

国家开发银行研究院副院长 曹红辉

中国银行战略发展部副总经理 宗良

光大银行首席宏观分析师 盛宏清

国泰君安证券宏观债券首席研究员 姜超

试点政府自行发债

上海证券报：有关地方自行发债的呼声已有多年，选择在2011年末试点“破冰”是相机抉择还是另有深意？

盛宏清：我们认为，当前地方自行发债的动作应该从财政部代理发行地方国债，到有关地方自行发债，再到地方自主发债，最后到市政债的过渡路径来理解。这符合中国推动债券市场发展，加大直接融资，降低银行信用集中风险的战略。

宗良：地方政府债“自行发行”的试点选择此时推出，有其深刻的历史和现实背景。从历史视角看，为落实应对金融危机刺激计划，2009年起中央政府曾为地方政府代理发行地方债券。经过两三年的运作，地方政府积累了一些债务管理的经验。

从宏观视角看，我国经济目前面临一定的下行风险，政策需要在防通胀和保增长方面实现平衡。因此，在保持宏观经济政策基本方向不变的情况下，给予地方政府一定意义上的自主发债权，是积极的财政政策微调的一种具体体现。

此时推出试点的意义，还在于将使地方政府融资模式发生结构性变化，拓展融资渠道，提高地方政府市场化融资的能力，缓解地方融资平台的偿债压力，有利于积极财政政策的实行，促进经济增长；同时作为一种更加透明的融资模式，地方债融资是对地方融资平台的部分替代；试点如果进一步推向全国，将有利于丰富我国债券市场的产品种类，提高债券市场的广度和深度。

刘尚希：目前试点地方政府债自行发行，更多仍是象征性意义。2008年以来，为了应对金融危机，中央代地方发行了2000亿的债券。这次以上海、广东等四个省市为试点，除了把发债的具体操作过程交给了地方外，其他的发债框架都没有什么变化，比如发债规模、将来还本付息的机制等都没有改变，总体还在中央代发的框架里。实际上，“地方自行发”或者“中央代理发”都是在解决一个迫切的问题，就是保障房建设的资金压力。

上海证券报：将地方政府债券由“代理发行”模式转变为“自行发行”模式，是否是缓解目前地方政府偿债压力的最佳方法？

姜超：地方自行发债，不同于自主发债，属于代理发债到自主发债的一个过渡。尽管明后年到期的地方融资平台债务量较大，需要发行新的地方债作为时间上的缓冲，但这只是解决地方偿债压力的方法之一。毕竟，目前地方债和城投债总体上仅占到地方债务总量的不到10%，仅靠此部分开闸放水难以完全解决所有问题。

盛宏清：在“十二五”规划中，中国要建设3600万套保障房，今年要完成1000万套，在严厉的调控政策下，资金来源是最要紧的事情，仅今年就需要1.3万多亿。自行发债所筹集的资金可能主要用于保障房建设。

此外，地方政府直接发债，可以将债务的发行与支出纳入到政府预算之中，进而避免目前各种地方政府通过投融资平台举债出现的种种“黑洞”。

由于地方政府在信贷紧缩环境中不易从银行获取贷款，而且如果继续以从银行借取贷款的方式来消解债务压力，将给银行的资产质量造成很大压力。因而，启动地方自行发债是缓解政府债务压力，促进债务良性滚动的较好方法。

宗良：尽管此次推出试点具有应急和试验性质，但不可能从根本上缓解地方政府偿债压力。目前我国地方政府债务余额较大，而此次地方债总规模才229亿元，无异于杯水车薪。对于缓解地方政府偿债压力而言，根本性措施在于经济增长方式的转变及地方政府的财政实力，健康的经济和财务状况是应对偿债压力的根本。